关于《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》（修订草案）的修改建议

（林佩律师）

预防未成年人违法犯罪，是促进未成年人健康成长的底线要求，是平安中国建设的一项源头性、基础性工作，关系亿万家庭的幸福安宁、社会和谐稳定和国家长治久安。

《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》（修订草案）二次审议稿，相比一次审议稿，增加了很多亮点内容，例如：①增加“分级干预、提前干预”的规定；②增加“及时消除引发未成年人违法犯罪行为的各种消极因素”的规定；③增加专门学校和专门教育的法律定位；④增加法治副校长制度；⑤增加学校要求有不良行为的未成年学生“参加校内公益劳动”的规定；⑥增加“责令参加公益劳动”的矫治教育措施；等等，相比《草案》一次审议稿有很大进步，值得肯定。但本人认为仍存在一些不足之处，需要进一步完善，具体如下。

　　一、存在不足

1、将“严重不良行为”描述为“严重危害社会的行为”不妥。危害社会的行为如果达到严重程度，基本上已经构成犯罪，大量治安违法行为并不是严重危害社会的行为。《草案》第三十七条规定的“严重不良行为”，既可能是违反治安管理的行为，即一般行政违法行为，也可能是涉案犯罪的行为。故将“严重不良行为”描述为“严重危害社会的行为”过于笼统，难以区分一般（治安）违法行为与严重违法行为，不利于执法。

2、对有“严重不良行为”的未成年人，不区分年龄段的统一采取矫治教育措施，与治安管理处罚法有关规定不一致，不利于法律适用。

根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第十二条“已满十四周岁不满十八周岁的人违反治安管理的，从轻或者减轻处罚;……”之规定，已满十四周岁的未成年人违反治安管理的，应当给予治安管理处罚。而《草案》第四十条不加区分的对有严重不良行为的未成年人采取矫治教育措施，与治安管理处罚法对已满十四周岁的未成年人采取的“警告”、“罚款”等治安管理处罚措施不一致，不利于法律适用。

3、地方各级专门教育指导委员会的职责不清，分工不明。

《草案》第六条第二款中规定，“县级以上地方人民政府成立专门教育指导委员会，根据需要合理设置专门学校。”，但未明确规定其工作职责及地方各级专门教育指导委员会的职责分工、管辖范围，职责不清，分工不明。《草案》第四十二条、第四十三条、第四十五条中的专门教育指导委员会具体指向不明确，是属地管辖，属人管辖，还是级别管辖，或是以属地管辖为原则，级别管辖为例外的管辖，不明确。这可能导致未成年人的法定代理人、其他监护人或者有关单位在申请或提前专门教育指导委员会评估时，因管辖问题发生推诿、扯皮。

4、专门教育指导委员会法律地位不明，其所作出的评估决定的法律性质不明确。

《草案》第四十二条规定，有严重不良行为的未成年人的父母或其他监护人、所在学校，可以向专门教育指导委员会提出申请，经评估决定后送入专门学校接受专门教育。根据该条规定，专门教育指导委员会既是评估机构，又是决定机构。而根据《草案》第四十三条、第四十五条规定，公安机关是决定将未成年人送入专门学校的决定机构，专门教育指导委员会只是为公安机关作出决定，提供评估意见的评估机构。

对比《草案》第四十二条、第四十三条、第四十五条规定可以发现：①专门教育指导委员会的法律地位不明确：其究竟是评估机构，还是决定机构？②其所作出的评估决定的法律性质不明确：是具有证明效力的评估意见，还是对未成年人具有法律约束力的行政决定？不明确。

5、欠缺未成年人及其法定代理人对专门教育指导委员会评估决定的救济途径。

根据《草案》第四十二条规定，当未成年人所在学校向专门教育指导委员会提出申请，经评估决定后将未成年人送入专门学校接受专门教育的，未成年人及其法定代理人如对决定不服的，是否可以申请行政复议，提起行政诉讼，《草案》规定不明确。由于专门教育指导委员会法律地位不明确，其所作出的评估决定的法律性质亦不明确，故明显不利于当事人维权救济。需要改善。

6、欠缺对专门教育指导委员会评估意见的纠错机制，及未成年人不服评估意见的救济途径。

根据《草案》第四十三条、第四十五条规定，公安机关经专门教育指导委员会评估，可以决定将未成年人送入专门学校接受专门教育。因此，专门教育指导委员会作出的评估意见，直接关乎着未成年人是否需要被送入专门学校接受专门教育，对未成年人及其家庭将产生重大影响。如果该专门教育指导委员会作出的评估意见，不科学、不合理、不公正，如何纠正？未成年人及其法定代理人对评估意见不服，如何救济？《草案》没有规定，欠缺对专门教育指导委员会评估意见的纠错机制，及未成年人的救济途径，限制了未成年人的权利救济。对此需要完善。

二、完善建议

1、针对“严重不良行为”分类分级过于笼统的问题，建议重新定义“严重不良行为”，将“严重不良行为”限定为违反治安管理的行为；将《草案》第四十五条规定的“不满法定刑事责任年龄不予刑事处罚的未成年人有刑法规定的行为”，规定为“严重违法行为”，与《草案》第二十七条规定的“不良行为”，共同构成对未成年人的“不良行为”、“严重不良行为”、“严重违法行为”等偏常行为的三级分类体系，进行分级分类预防、干预，分别采取管教、矫治教育、专门教育等措施，予以处置。据此，建议对《草案》有关条文作出如下修改：

（1）将《草案》第三十七条修改为：“本法所称严重不良行为，是指下列违反治安管理的行为：（一）结伙斗殴，追逐、拦截他人，强拿强要或者任意损毁、占用公私财物等行为；（二）非法携带枪支、弹药或者弩、匕首等国家规定的管制器具；（三）辱骂、殴打他人，或者故意伤害他人身体；（四）盗窃、哄抢、抢夺或者故意损毁公私财物；（五）传播淫秽的读物、音像制品或者信息等；（六）卖淫、嫖娼，或者进行淫秽表演；（七）吸食、注射毒品，或者向他人提供毒品；（八）参与赌博赌资较大；（九）其他违反治安管理的行为。”

（2）增加“年满十四周岁以上的未成年人有严重不良行为的，由公安机关根据具体情况，采取前款规定的矫治教育措施，或者依法予以治安管理处罚。”作为《草案》第四十条第二款规定。

（3）将《草案》第四十五条第一款修改为：“本法所称严重违法行为，是指严重危害社会的违法行为。未成年人有严重违法行为，因不满法定刑事责任年龄不予刑事处罚的，公安机关经当地县（区）专门教育指导委员会评估后，可以决定将其送入专门学校接受专门教育。

（4）将《草案》第四十二条至第四十七条单独成立一章，作为“第五章 专门教育”。

2、针对地方各级专门教育指导委员会的职责不清，分工不明，法律地位不明，所作出的评估决定的法律性质不明确的问题，建议：增加地方各级专门教育指导委员会的职责、分工，管辖范围规定，将专门教育指导委员会的职责分工、管辖范围，纳入法律规制范畴；并对《草案》相关条文作出如下修改：

将《草案》第四十二条修改为“对有严重不良行为的未成年人，未成年人的父母或者其他监护人、所在学校无力管教或者管教无效的，可以向当地县（区）教育行政部门提出申请，由县教育行政部门提请当地县（区）专门教育指导委员会评估后，作出是否送入专门学校接受专门教育的决定。”

这样一来，由未成年人所在学校提出申请，经当地县教育行政部门作出将未成年人送入专门学校的决定后，未成年人及其法定代理人或其他监护人对教育行政部门作出的决定不服，可以根据《草案》第四十七条的规定，依法申请行政复议或者提起行政诉讼，进行救济。

3、针对专门教育指导委员会评估意见纠错机制及未成年人不服评估意见的救济途径缺失的问题。建议增加不服专门教育指导委员会作出的评估意见的救济规定。

建议：增加一条作为第四十七条，内容为：“专门教育指导委员会作出的评估意见书，应送达未成年人及其法定代理人或其他监护人。未成年人及其法定代理人或其他监护人对评估意见不服的，可以自评估意见书送达之日起三日内，向上一级专门教育指导委员会提出书面复核申请”。

4、重新编排《草案》章节、条文。